Ilu ich jest?

Chyba nikt nie przepada za biurokracją. Trudno sobie wyobrazić czerpanie przyjemności z wypełniania urzędowych formularzy, wędrowania po rozmaitych „referatach” i „wydziałach”, a tym bardziej – z wykłócania się o stawki opłat, interpretację przepisów czy terminy złożenia dokumentów.

Część obywateli jest przekonana, że kraj świetnie poradziłby sobie z dużo mniejszą liczbą urzędników państwowych, inni milcząco przyjmują, że biurokracja najwidoczniej jest złem koniecznym. Jednych i drugich może jednak zainteresować raport „Zatrudnienie w administracji rządowej – dynamika i koszty”, opracowany przez Fundację Republikańską, odnoszący się do zagadnienia rozrostu administracji centralnej w ostatnich latach.

Bez wątpienia podane dane liczbowe i wykresy trudno zanegować. Warto przyjrzeć się najistotniejszym z nich, wpierw jednak słówko o metodologii.  

Autorzy wyjaśniają, że badanie polskiej administracji utrudnia fakt niejasnych kryteriów, według których ocenia się, co jest urzędem, kto jest urzędnikiem itd. Rodzą się więc pytania o to, jak np. traktować rozmaite państwowe „agencje”, albo jaka część pracowników sfery budżetowej może zostać uznana za urzędników. Jakieś podejście trzeba było jednak wybrać. Metodologia, jaką przyjęła Fundacja, zakłada, że do administracji rządowej zalicza się: naczelne i centralne organy administracji państwa, urzędy wojewódzkie, urzędy skarbowe i inne „podmioty wykonujące zadania rządu w terenie”. Badanie nie obejmuje natomiast żołnierzy i funkcjonariuszy, sędziów i prokuratorów (oprócz tych, którzy pracują dla  Trybunału Konstytucyjnego, Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego), a także pracowników szkół, lasów państwowych, placówek medycznych itd.

Oczywiście opracowanie obejmuje pracowników administracji centralnej, a nie np. urzędy gminne i powiatowe. Zasadniczo nie odnosi się także do wcześniejszych okresów historii III RP, podczas gdy prezentacja szerszych danych na temat rozrostu administracji po roku 1989 mogłaby być nader ciekawą lekturą.

Na samym początku raportu autorzy zamieszczają dział „główne wnioski”. To oczywiście taktyka niczym z filmów Hitchcocka – zaczynamy wybuchem wulkanu, a potem napięcie rośnie. Okazuje się więc, że wydatki na administrację w latach 2008-2012 wzrosły o 10,6 mld złotych. Kwota ta porównana została z kilkoma innymi, co robi niemałe wrażenie. Jest to więc „połowa sumy, którą Polska wydała w 2011 r. na obronę narodową”, „2 mld zł więcej niż wydatki państwa na kulturę i media w 2011 r.”, a także „kwota dwa razy większa niż dodatkowe wpływy z VAT wygenerowane podwyżką z 22 do 23%”.

Z raportu wynika, że w badanym okresie liczba urzędników administracji wzrosła o 19 285, tj. o 10,64 proc. Z tego 16 640 osób zatrudniono na umowach o pracę, resztę – na umowach-zlecenie oraz o dzieło.

Wzrost wydatków budżetowych w latach 2008-2012 z tytułu zatrudnienia w administracji rządowej wyniósł 23,80 proc. (oznacza to kwotę 7,5 mld zł).

Twórcy raportu w swoich badaniach powołują się przede wszystkim na sprawozdania GUS, sprawozdania budżetowe Ministerstwa Finansów oraz na własne próby uzyskania potrzebnych wiadomości od urzędów i ministerstw. Próby te nie zawsze były udane: „nie od wszystkich urzędów udało się uzyskać odpowiedź bądź w niektórych przypadkach odpowiedź ta była nieprzydatna”. Zazwyczaj nie podawano pełnych danych o zatrudnieniu, zwłaszcza gdy chodzi o umowy cywilno-prawne i podział na jednostki podległe.

Interesujące są dane na temat wzrostu zatrudnienia w rozmaitych biurach. Otóż w latach 2008-2012 aż o 103 proc. wzrosła liczba pracowników (wzięto tu pod uwagę jedynie umowy o pracę) Centralnego Biura Antykorupcyjnego. Z bezrobociem intensywnie walczy także Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej (wzrost zatrudnienia o 67,67 proc.). Była to także największa zmiana w liczbach bezwzględnych – 3450 nowych posad. Redukcja zatrudnienia odbyła się tylko w nielicznych jednostkach i zazwyczaj nie przekraczała kilku procent. Rekordzistą okazała się Kancelaria Prezesa Rady Ministrów – zatrudnienie spadło w niej o 13,34 proc.

Osobiście zaczynam zastanawiać się, czy jakiejś wysokiej funkcji w państwie nie objął pewien mój dawny znajomy, który kilka lat temu wprost tłumaczył mi, że powinno się tworzyć rozbudowaną biurokrację dokładnie po to, by móc do niej przyjmować ludzi. Dzięki temu oni będą mieli pracę, a wówczas, jak można mniemać, suma szczęścia wrośnie. Pytanie, czy ta „logika” naprawdę działa, traktuję jako retoryczne.

Na koniec należy jednak zauważyć, że być może strona rządowa potrafi w jakiś sposób uzasadnić procesy krytykowane w raporcie Fundacji Republikańskiej. Innymi słowy, dobrym uzupełnieniem takiego opracowania byłoby odniesienie się do ewentualnych argumentów stanowiących usprawiedliwienie dla zasygnalizowanych trendów. Można się np. spodziewać, że władza starałaby się wykazać, iż zatrudnienie dodatkowych osób znacząco usprawniło określone działania, a może nawet poskutkowało (pośrednio) oszczędnościami większymi niż poniesione koszty. Prawdopodobnie pojawiłby się także wątek koniecznej obsługi funduszy unijnych. Niewykluczone, że tę linię argumentacji dałoby się obalić, ale to nie zmienia faktu, że autorzy raportu nie wnikali w niuanse, koncentrując się na liczbach i jedynie marginalnie odnosząc się do kwestii efektywności urzędów oraz tego, czym konkretnie zajmują się dane jednostki.