Z historii biurokracji

Zagadnienie biurokratyzacji życia gospodarczego i społecznego jest w obecnych czasach rozważane na ogół tylko w kontekście sporu pomiędzy orędownikami liberalizmu (w klasycznym tego słowa rozumieniu) a rzecznikami etatyzmu, interwencjonizmu czy tzw. welfare state. Naczelnym postulatem pierwszej grupy jest koncepcja państwa jako „nocnego stróża” tudzież hasła „taniego rządu” i swobody działalności ekonomicznej (w myśl hasła „laissez faire”). Oponenci tego sposobu myślenia przeciwstawiają mu koncepcję państwa będącego opiekunem obywatela, państwa, które będzie za pomocą mechanizmów administracyjnych regulować niekontrolowane, chaotyczne odchylenia w życiu jednostek i społeczności.

Spojrzenie na historię biurokracji - opisaną np. w niezwykle interesującej książce „Die Buerokratisierung der Welt: Ein Beitrag zur Problemgeschichte” autorstwa Henry’ego Jakoby – pokazuje, że istotą dyskusji nad tym fenomenem nie mogą być wyłącznie dywagacje na temat „rosnącej liczby urzędników” czy „stopnia komplikacji przepisów podatkowych”. Prawdziwym rdzeniem tematu jest sama koncepcja państwa – tego, czym ono jest, jak powinno być pojmowane, skąd się wzięło i czemu powinno służyć. Okazuje się, że na gruncie cywilizacji europejskiej biurokracja pierwszą bitwę stoczyła wcale nie z liberalizmem, zdawałoby się predysponowanym do jej atakowania, ale z feudalizmem.

Nam, a także naszym rodzicom, dziadkom i nawet pradziadkom państwo kojarzy się z czymś jednolitym, konkretnym, namacalnym, wspólnym i równym dla wszystkich. Trójpodział władz, podleganie wszystkich obywateli jednemu prawu, te same przepisy na terenie całego kraju, regulujące przynajmniej podstawowe kwestie (drugo- i trzeciorzędne ostatecznie mogą być pozostawione samorządom), formalizacja prawa poprzez spisanie go w szczegółowe paragrafy – w tym wszystkim się rodzimy i wychowujemy.

Porządek wczesnośredniowieczny, od którego możemy rozpocząć historię Europy, był zupełnie inny – do tego stopnia inny, że współczesnemu człowiekowi trudno nawet rozumować w jego kategoriach. Tym bardziej interesujące będzie prześledzenie dziejów powstawania nowoczesnego państwa, które stopniowo rugowało owe średniowieczne urządzenia.

Henry Jacoby pisze w swojej książce (czytelnicy mogą znaleźć w internecie legalne wydanie elektroniczne niemal wszystkich jej rozdziałów): „Termin ‘biurokracja’ odnosi się do faktu, że ludzka egzystencja jest kierowana i kontrolowana przez centralne agencje; nie tylko, że nie ma on możliwości umknąć przez regulacjami i manipulacjami, ale wydaje się wręcz, że jest od nich zależny. Obezwładniająca anonimowość kontroli i nieprzepuszczalność wielkich, potężnych mechanizmów administracyjnych wytwarza lęk i niezadowolenie. Pomimo powszechnej edukacji i rosnące użycia drukowanych oraz elektronicznych mediów, jednostka dochodzi do wniosku, że niebywale trudne jest dla niej zrozumienie tej maszynerii”.

Z czego wynika opisane zjawisko? Wpierw zobaczmy, w jaki sposób ustrój średniowieczny opisuje polski politolog Jacek Bartyzel: „W świecie przednowożytnym władztwo polityczne przenika się z rozmaitymi, innymi typami władztwa. Przede wszystkim z władzą kościelną, która też nie jest jednolita, bo na przykład równolegle do władzy diecezjalnej istnieje władza opatów poszczególnych zgromadzeń. W jakiś sposób do sfery kościelnej, ale także autonomicznej, należy średniowieczny uniwersytet, gdzie nie ma wstępu dla „pachołków” miejskich, ale również „pachołków” biskupa. Istnieje też władza rozmaitych korporacji, cechów, gildii. Dalej jest to władza panów feudalnych. To jest niesłychanie złożony organizm, w którym oczywiście występuje masę pól tarcia”.

Jacoby pisze zaś o tym następująco: „Po upadku Imperium Rzymskiego powstał rodzaj społeczeństwa, które składało się z licznych, małych i niezależnych wspólnot, które w niewielkim tylko stopniu sprawiały wrażenie kontrolowanych przez administrację centralną czy służby publiczne”. Mowa tu zatem jeszcze nawet nie o dojrzałym feudalizmie, ale raczej o czasach wolnych kmieci bądź też – jak to było w Irlandii – różnego rodzaju klanów i wspólnot, złączonych głównie więzami krwi oraz obyczajami.

Królowie nie mieli wówczas wiele wspólnego z bajkową wizją wszechmocnych władców, bezceremonialnie realizujących swoje kaprysy. Utrzymywali się w większości z własnych dochodów (tj. tego, co wypracowano w dobrach królewskich), ich „urzędnicy” byli raczej osobistymi sługami, a złożony system zależności lennych powodował, że nie mieli dużych możliwości ingerowania w życie poddanych. Jacoby pisze, że Hugo Kapet został w roku  987 koronowany na króla, ponieważ posiadał największą posiadłość feudalną.

Władza była rozproszona, a rozmaite jej formy nakładały się na siebie. Podleganie określonemu prawu mogło zależeć od pochodzenia społecznego i etnicznego, miejsca zamieszkania (przywileje lokalne), jednocześnie zaś prawie każdy (przynajmniej w pięknej teorii) miał jakiś udział w pewnego rodzaju rządach (w cechu, gildii, gromadzie, mieście itd.).

Po tym, jak system ten zanikł, ludzie – jak pisze Jacoby – „potrzebowali zwiększenia opieki i przewodnictwa, co było osiągalne jedynie poprzez instytucje i urzędy centralne obsługiwane przez profesjonalistów”. Wówczas „świat stał się bardziej indywidualistyczny i ponieważ każda jednostka przyjmowała odpowiedzialność za siebie, to była mniej bezpieczna, a stąd rodziła się w niej większa potrzeba silnego państwa i kompetentnego rządu”. Z drugiej strony, warto pamiętać, że innowacje biurokratyczne były jeszcze w XVII, XVIII, a częściowo nawet XIX wieku postrzegane jako zmiany rewolucyjne – i mowa tu o tego rodzaju innowacjach, jakie dziś uważamy za naturalne elementy państwa.

Jacoby zauważa nader przytomnie, że stopniowe przejście do zarządzanego centralnie, jednolitego, sformalizowanego reżimu biurokratycznego (typowego np. dla Francji Ludwika XIV czy Prus Fryderyka Wielkiego) należy postrzegać nie tylko jako novum, ale także – jakże paradoksalnie – jako powrót do najbardziej pierwotnych form cywilizacji. Oto bowiem zbiurokratyzowane aż do ostateczności były właśnie takie społeczności jak starożytny Egipt, Babilon czy – w Ameryce Południowej – Państwo Inków. Mało tego, w XVII i XVIII wieku zdarzało się, że rzecznicy oświeconego absolutyzmu otwarcie sięgali po azjatyckie przykłady „dobrze urządzonych państw”, mianem modelowej określając np. biurokrację chińską. Jednocześnie zaś osłabieni obrońcy arystokratycznego feudalizmu, jak Henryk de Boulainvillers, w wydawanych poza granicami Francji pamfletach określali swoją ojczyznę jako rządzoną na sposób „turecki”, tj. orientalny, co miało kojarzyć się ze złowrogim despotyzmem.

Jacoby śledzi rozwój monarchii we Francji, pokazując to, w jaki sposób królowie stopniowo konstruowali machinę biurokratyczną. Jedną z dróg było na przykład zastępowanie lokalnych samorządów, w szczególności władzy panów feudalnych, urzędnikami mianowanymi przez władzę centralną. Pojawiła się także warstwa prawników i filozofów, na których cedowano ideologiczne wyjaśnienie zachodzących przemian.

Administracja miała tendencję do rozrastania się niezwykle szybko i chwilami nawet sam król starał się ten proces hamować. Oto czytamy, że w roku 1303 specjalny dekret dymisjonował cztery piąte oficjeli, co zresztą ostatecznie nie powstrzymało rozrostu aparatu administracyjnego. O urzędnikach tych ówczesny kaznodzieja Nicolas de Byart pisał, że „czekają w pogotowiu na moment, w którym mogą ukraść cudzą własność niczym wilk porywający owce”. Z kolei kiedy w roku 1285 Filip Piękny wysłał kontrolerów, którzy mieli zebrać informacje na temat negatywnych praktyk urzędników, ludność była już na tyle zastraszona lub zrezygnowana, że sygnałów było zaskakująco mało.

Ważnym krokiem w rozwoju nowoczesnego modelu państwa było ujednolicenie i centralizacja prawa. W społeczeństwie feudalnym, jak pisaliśmy, każda wspólnota była odpowiedzialna za swoją legislację, nakładały się na siebie porządki stanowione przez miasta, seniorów czy kler. Dużą rolę grało prawo zwyczajowe. Królowie zaczęli zmieniać to wszystko na rzecz spisanych, precyzyjnych kodeksów.

Zwiększano oczywiście podatki, usprawniając sposób ich ściągania, aż wreszcie powstała monarchia absolutna Ludwika XIV. Jak pisał o niej wicehrabia Georges d’Avenel, cytowany przez Jacoby’ego: „(…) administracja Richelieu postanowiła, by urzędnicy zajmowali się każdą dającą się wyobrazić rzeczą. Ludzie, zwierzęta, dobra, podróże, wszystkie negocjacje w życiu prywatnym i publicznym, przychody i rozchody, najprostsze czynności – były przedmiotem zainteresowania administracji: przejście mostu, ścięcie drzewa, stóg siana. Regulacje istniały w stosunku do większości codziennych spraw”.

Jacoby pisze też: "Brak naukowego rozumowania służył jedynie zwiększaniu wiary w omnipotencję biurokratycznego zarządzania. Traktaty królewskie na próżno próbowały ustabilizować zależność pomiędzy pieniądzem, złotem i srebrem. Była to jednak relacja oparta na prawach rynku, która objawiała się w rozmaite niepożądane i nieprzewidywalne sposoby. Monarchii absolutnej nigdy nie udało się przezwyciężyć trudności finansowych, stąd jej główną troską było gromadzenie pieniędzy. To oznaczało wzrost centralizacji".

Książe de de Saint-Simon pisał w pamiętnikach, że na początku osiemnastego wieku 80 tysięcy ludzi zatrudnionych było przy samej tylko obsłudze podatku od soli (gabelle). Tworzyły się przy tym wszystkim nowe hierarchie – przestawało mieć znaczenie urodzenie i pochodzenie, a administracja królewska stawiała coraz bardziej na mieszczan lub nową szlachtę, uszlachconą zasługami dla absolutnego państwa. Stąd też jedna z linii obrony opisywanych procesów zasadza się na podkreślaniu, że rozwój nowożytnego państwa umożliwił awans społeczny niższym klasom, a także pozwolił im uwolnić się od samowoli panów feudalnych. Fryderyk Wilhelm I chciał ściągać podatki ze szlachty, a w hierarchii urzędniczej preferował awansowanie klasy średniej.

Paul Froelich, również cytowany przez Jacoby’ego, zauważał: „Koncepcja absolutyzmu jako osobistych rządów monarchy, który wymusza swoją wolę, to sztuczność. To biurokracja tak naprawdę reprezentuje władzę, a król to symbol na jej czele”. Do tego wszystkiego doszedł fakt, że w wiekach XVII i XVIII duża część królów, czy tym bardziej ich ministrów, uwierzyła w zasady merkantylizmu ekonomicznego, czego skutkiem był szeroko zakrojony, jak na tamte czasy, interwencjonizm państwowy – kontrola eksportu i importu, nakładanie ceł i podatków, faworyzowanie jednych gałęzi gospodarki kosztem drugich etc.

Gwałtowny rozwój biurokracji nastąpił także w Prusach w XVIII wieku (warto zresztą pamiętać, że biurokracja rosyjska, carska, była w istocie transformacją wzorców niemieckich). Był to już absolutyzm oświecony, a więc oparty o idee Oświecenia, czyli racjonalizację wszystkiego. Idee te miały być forsowane właśnie metodami biurokratycznymi, za cenę likwidowania przyzwyczajeń, lokalnych odrębności i wyciszanie wszelkich brzmiących jeszcze w głębi społeczeństwa nutek niezależności czy tym bardziej „nieładu”.

Rząd pruski, jak czytamy u Jacoby’ego, „ukonstytuował monopole i przywileje, określał pensje i ceny, opracował system księgowości. Zabroniony był import wielu dóbr, a eksport wełny podlegał nawet karze śmierci (…) Jako „pierwszy sługa Państwa” Król rozciągnął swą władzę na całą własność prywatną. Bez specjalnego potwierdzenia i paszportu żaden pruski poddany nie mógł zmienić miejsca zamieszkania”.

Prusy czerpały z doświadczeń francuskich: Jacoby podaje nawet, że gdy pewnego razu urzędnicy pruscy przeciwstawili się królowi (który domagał się podniesienia rocznej kwoty podatków i zebrania jej następnie), ten "zaimportował" odpowiednich urzędników celnych z Francji...

Nic dziwnego, że romantyczny poeta Novalis (przedstawiciel tego odłamu romantyzmu, który miał zabarwienie neo-średniowieczne i konserwatywne) ubolewał: „Od śmierci Fryderyka Wilhelma I, żadne państwo nie było prowadzona jak fabryka w stopniu większym niż Prusy”.

Tak czy inaczej faktem pozostaje, że opozycja przeciw nowej koncepcji państwa narastała w dużej mierze wśród arystokratów, choć wśród obrońców "starych porządków" bywali także przedstawiciele niezależnych miast o długiej tradycji odrębności. Co do arystokratów, to np. wspomniany wcześniej książę Saint-Simon (1675-1755) wysłał swego czasu Ludwikowi XV (anonimowo!) listę przywilejów, które odebrano szlachcie w toku procesu tworzenia systemu absolutnego.

Sto lat później szwajcarski teoretyk Karl Ludwig von Haller określał Thomasa Hobbesa, intelektualną podporę rządów absolutnych i nowożytnego pojęcia suwerenności, jako „apostoła zła”. Koncepcji centralnie zarządzanego, sformalizowanego, nowoczesnego państwa przeciwstawiał – zresztą dość utopijną i wyidealizowaną – wizję porządku wczesnośredniowiecznego, w którym dominować miały niewielkie wspólnoty i właściwie każdy miał być czyimś zwierzchnikiem, a zarazem czyimś poddanym.

W przeciwieństwie do Hobbesa, który był przeświadczony, że brak silnego, wszechwładnego suwerena zaowocuje krwawą anarchią z uwagi na brutalność ludzkiej natury, von Haller prezentował optymistyczne nastawienie. Co jednak ciekawe, swoje dzieła uważał za atak na oświeceniowe koncepcje Rousseau - i tak też był postrzegany. Nacjonalistycznie (i zarazem liberalnie) nastawieni studenci niemieccy demonstracyjnie spalili jego książkę "Restauracja nauki o państwie" podczas festiwalu w Wartburgu w roku 1817.

Podobnie rozumował Justus Moeser (1720-1794) z niewielkiego niemieckiego państewka biskupiego Osnabrueck, który bronił „tradycyjnych instytucji” w opozycji do „abstrakcyjnego racjonalizmu”, a prawo zwyczajowe przedkładał nad przywiezione z cesarskiej stolicy kodeksy. Paradoksalną postacią był Emmanuel-Louis-Henri de Launay, hrabia d'Antraigues. Był przeciwnikiem absolutyzmu, ale złagodził arystokratyczny wymiar feudalnej opozycji, czyniąc pewne ustępstwa w kierunku stanu trzeciego (ludu). Ba, na początku Rewolucji współpracował nawet z niektórymi klubami rewolucyjnymi (jak żyrondyści), mniemając, że wydarzenia roku 1789 przywrócą to, co uważał za dawną, autentyczną i utraconą wolność. Dopiero w późniejszym okresie przeszedł na pozycje obrony starej monarchii.

Henry Jacoby zwraca jednak uwagę na pewien zaskakujący fakt: otóż, gdy przyszło co do czego (by użyć tu potocznego sformułowania), okazało się, że biurokracja zwyciężyła swoich przeciwników – nawet wtedy, gdy teoretycznie mieli nad nią kontrolę. Modelem porażki reakcyjnych obrońców tego, co małe, zacofane, lokalne, dawne, zwyczajowe i feudalne, w starciu z nowoczesnym aparatem państwa, są rządy ultrasów we Francji w okresie Restauracji Burbonów.

Ultrasi (ultra-rojaliści), o których mowa w rozdziale „Wrogowie biurokracji u władzy”, nominalnie reprezentowali odłam monarchistów skrajnie niechętny względem zdobyczy Rewolucji oraz systemu zaprowadzonego przez Napoleona, a jednocześnie sceptyczny wobec dawnego absolutyzmu. Po ostatecznej klęsce Napoleona i przywróceniu monarchii Burbonów byli z początku w opozycji wobec liberalnych rządów mianowanych przez króla Ludwika XVIII. Wtedy głośno twierdzili, że należy dążyć ku decentralizacji, przywróceniu dawnych prowincji, ograniczeniu biurokracji, restytucji dawnych zwyczajów etc. Później, gdy panowanie rozpoczął Karol X („król-ultras”) ta arystokratyczna frakcja uchwyciła ster rządów. I cóż się wówczas stało?

Alan B. Spitzer opisuje to tak: „Siła, która ostatecznie skupiona została w rękach ministrów ultra, w przeważającej mierze umiejscowiona była w aparacie scentralizowanego państwa biurokratycznego, tak często krytykowanego przez swoich nowych władców. (…) prefekt [delegat władzy centralnej, zarządzający sprawami lokalnymi] był najważniejszym urzędnikiem lokalnym i politycznym agentem ministrów – w czasie, gdy państwowa maszyna administracyjna była kierowana z iście napoleońskim rygorem przez dawnych obrońców decentralizacji i autonomii lokalnych. (…) Żaden rząd nie mógł się oprzeć pokusie wykorzystania nowoczesnych narzędzi politycznego kierowania i kontroli. (…) Projekty zreformowania zbyt scentralizowanego państwa napoleońskiego nie zostały zrealizowane za czasów Restauracji”. Jacoby pisze, że „Restauracja w rzeczywistości okazała się złotym okresem biurokracji (…) W rzeczywistości stało się tak, że rząd owych ultra-radykalnych wyznawców teorii „państwa naturalnego”, tych przedstawicieli feudalnej reakcji, poddał się biurokratycznemu państwu”.

Oczywiście wszystko w ostateczności zależy od decyzji konkretnych ludzi, a coś tak ogólnego jak „biurokracja” czy „państwo” nie jest realnym bytem. A jednak nie sposób oprzeć się wrażeniu, że owa „biurokracja” („administracja”) wyeliminowała swoich pierwszy nominalnych przeciwników niczym wszechogarniająca, obezwładniająca istota, ów hobbesowski Lewiatan. O tym natomiast, jak kształtowało się starcie biurokracji z indywidualizmem (liberalizmem) już na gruncie oczyszczonym z pozostałości feudalnych, a więc w wieku XIX i XX, opowiemy w kolejnym odcinku.

Adam Witczak