Inflacja prawa

Inflacją, jak wiemy, w ekonomii najczęściej nazywa się ogólny wzrost cen, względnie spadek wartości pieniądza - czy wręcz wzrost jego ilości. Czym zatem jest inflacja prawa? Mniej więcej tym samym, tylko na gruncie legislacji. Chodzi mianowicie o generowanie przez organy państwowe nadmiernej liczby aktów prawnych. W miarę postępów tego procesu okazuje się, że praw (ustaw, rozporządzeń etc.) jest zbyt wiele, by mógł je poznać i zapamiętać przeciętny obywatel - nawet, gdyby ograniczył się tylko do tych, które regulują dotyczące go bezpośrednio sprawy.

Co więcej, akty prawne stają się coraz bardziej zawikłane, zarówno dlatego, że pisane są nieprzystępnym żargonem prawniczym (pełnym dygresji, odwołań do innych przepisów itd.), jak i dlatego, że opisują masę przypadków, wyjątków, możliwych sytuacji etc. W epoce inflacji prawa stara, w normalnych warunkach słuszna zasada, mówiąca iż "nieznajomość prawa nie zwalnia z odpowiedzialności", zaczyna zakrawać na ponury żart.

Prawo przestaje mieć wymiar intuicyjny - innymi słowy, zaczyna regulować takie kwestie, co do których obywatelowi nie przyszłoby do głowy, że mogą być regulowane, ograniczane, obciążane podatkiem itd. Dopiero wtedy, gdy jest zbyt późno, ze zdziwieniem dowiaduje się on, że np. niewinna gratyfikacja finansowa otrzymana od znajomego za drobną przysługę to "dochód", który należało opodatkować - czy cokolwiek w tym rodzaju.

Inflacja prawa na pewnym etapie staje się wręcz procesem samoistnym. Oczywiście, konkretne przepisy są opracowywane i głosowane przez konkretnych ludzi, ale tak naprawdę mało kto, z najwyższymi urzędnikami na czele, jest w stanie sprawnie wstrzymać ten proces kreacji nowych ustaw lub go cofnąć. Tego typu próby wiążą się z natury rzeczy z poprawkami, nowelizacjami i nowymi ustawami, a zatem - paradoksalnie - nawet uproszczenie spraw niesie ze sobą pewien koszt. Prawa w misterny, zawikłany sposób wiążą się ze sobą i wynikają z siebie, stąd też naruszenie cegiełki w tym labiryncie może (przynajmniej w teorii) prowadzić do powstania nieprzewidzianych furtek i luk. Ogólna komplikacja prawa zwiększa także arbitralność, dowolność decyzji wydawanych przez urzędników konkretnych szczebli.

Czy w Polsce mamy do czynienia z opisywanym zjawiskiem? Oczywiście. Nie trzeba wcale być zwolennikiem jakiegokolwiek radykalnego poglądu, by podzielać ów pogląd - nawet bowiem zupełnie mainstreamowi politycy, ekonomiści, prawnicy czy urzędnicy przyznają, że zjawisko w Polsce istnieje. A z czego ono wynika?

Otóż, abstrahując od wszystkich racjonalnych (zresztą niekoniecznie szlachetnych) motywów, jakie stoją za potęgowaniem inflacji prawnej przez urzędy, pojawia się też pewna motywacja psychologiczna wśród obywateli i polityków: a mianowicie irracjonalne przeświadczenie, że jeśli coś nie zostanie precyzyjnie uregulowane prawnie, wówczas otworzy się przestrzeń chaosu, pole do "wyzysku człowieka przez człowieka", do niszczenia środowiska, oszukiwania biednych, łupienia bogatych, krzywdzenia słabszych, trucia konsumentów etc. Zawalić miałaby się higiena, jakość produktów, jakość wykonywanej pracy (tak wyjaśnia się ograniczenia w dostępie do zawodów) etc. Najprostsze, a przecież nierzadko prawdziwe wyjaśnienie (że przed wprowadzeniem przepisów to wszystko jakoś się nie zawaliło lub nie wydarzyło) bywa traktowane jako barbarzyńskie lub demagogiczne.

Konkrety na temat inflacji prawa objawiają się choćby w liczbie stron Dziennika Ustaw RP. W roku 1989 liczył on 1186 stron (jeszcze za czasów PRL, socjalizmu etc.). W roku 1999 stron było 7292, w 2004 już 21032 stron. Co prawda rok 2004 był rokiem wstępowania do UE, ale nawet to nie tłumaczy skali zjawiska (inna sprawa, czy przypadkiem w UE też nie mamy do czynienia z inflacją prawa...). Od roku 2004 roczna liczba stron Dziennika Ustaw pięć razy wynosiła więcej niż 15000 (choć mniej niż 20000), tylko dwa razy spadła poniżej 15 000 (w 2006 i 2008).

Na przestrzeni 25 lat mocno ograniczano swobodę gospodarczą. Punktem wyjścia do prowadzenia działalności gospodarczej była tzw. Ustawa Wilczka (ustawa z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej, Dz. U. z 1988 r. Nr 41, poz. 324), która otworzyła wielu Polakom możliwości zakładania prywatnych firm (nawet jeśli pośrednio umożliwiła także niekoniecznie legalne i moralne procesy uwłaszczania się na majątku PRL). Warto porównać jej kształt ogłoszony z tekstem jednolitym, tj. po uwzględnieniu wszystkich wprowadzanych zmian (ustawa obowiązywała do końca 2000 roku). W tekście ogłoszonym w Art. 11 mamy wymienionych 11 obszarów działalności gospodarczej, w których podjęcie działalności gospodarczej wymaga "uzyskania koncesji". W tekście jednolitym punktów jest 19, przy czym w niektórych wcześniejszych dodano podpunkty. Tak na przykład przy wymogu koncesji na prowadzenie aptek dodano uściślenia, że chodzi także o "obrót hurtowy lekami gotowymi i surowcami farmaceutycznymi (...) oraz artykułami sanitarnymi", a nawet (pkt 8b) o "konfekcjonowanie i obrót środkami ochrony roślin".

Nawiasem mówiąc, w  tym momencie odruchowo zaczynamy myśleć: "No tak, ale przecież to ważna dziedzina życia, lekarstwa, nie można jej powierzać  byle komu, KTOŚ powinien to kontrolować". Ma to pewien sens, ale po pierwsze: to samo można powiedzieć np. o żywności (na szczęście prowadzenie sklepu spożywczego nie wymaga jeszcze koncesji), a po drugie, spójrzmy na kolejne obszary koncesjonowane, jakie dodano do pierwotnego tekstu ustawy. A są to m.in. usługi kurierskie, międzynarodowy transport drogowy, a także "dokonywanie przenoszenia zapisu dźwięku lub dźwięku i obrazu na taśmy, płyty, kasety, wideokasety i wideopłyty". Koncesjonowanie przetwórstwa i obrotu metalami i kamieniami szlachetnymi poszerzono o koncesjonowanie obrotu metalami nieżelaznymi (co uderzyło zapewne w ludzi myślących o swobodnym założeniu skupu złomu). Czy naprawdę każdy z tych obszarów wymaga szczególnej, starannej troski, kontroli, opieki i regulacji?

Problemem przy inflacji prawa jest też to, że koszt obsługi systemu - np. sprawdzania zgodności działania obywateli i przedstawianych przez nich dokumentów ze stanowionym prawem - staje się niewspółmierny do zysków osiąganych przez państwo dzięki np. podatkom zbieranym dzięki tym działaniom. Nowelizacje (w pierwszej połowie roku 2011 było 40 zmian w ustawie o VAT!) prowadzą z kolei do sytuacji, w której podatnik, przedsiębiorca, obywatel musi nieustannie podążać za bieżącymi informacjami, albo zdawać się na opinie specjalistów, co oczywiście wiąże się z kolejnymi kosztami.

Adam Witczak